Восстановление нарушенных прав и свобод человека и проблемы правопреемства государственных органов

В условиях длящейся административной реформы защита прав и свобод человека время от времени сталкивается с проблемой правопреемства государственных органов, когда одни государственные органы ликвидируются, другие появляются, когда функции органов передаются от одного органа к другому и др.

Несколько лет назад, в 2002 году мы столкнулись с проблемой неисполнения вступившего в законную силу решения государственным органом. Причем в качестве причины для неисполнения государственный орган приводил отнюдь не отсутствие денежных средств, а то, что данный государственный орган не является правоопреемником другого государственного органа, ранее осуществлявшего функцию регистрации религиозных организаций, и что он не имеет компетенции исполнять решение суда. Описание данной ситуации в качестве одного из эпизодов длящегося нарушения свободы совести и свободы объединения содержится в п.30-36  Постановления Европейского Суда по правам человека (далее «ЕСПЧ») от 01.10.2009 по делу  «KIMLYA AND OTHERS v. RUSSIA» (Кимля и другие против России жалобы №76836/01 и  32782/03).

На наш взгляд, своевременное разрешение проблемы правопреемства государственных органов могло бы помочь в восстановлении нарушенных прав и свобод и без обращения в ЕСПЧ. Полагаем, что это было возможно, хотя, к сожалению, в материальном праве проблема правопреемства государственных органов в сфере публичных правоотношений не была разрешена. Впрочем, и в актах об изменении структуры и перераспределения государственных функций данный вопрос, как правило, не затрагивался.  Но мы исходим из того, что в 2002 году еще действовали разъяснения, данные в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ №10 от 21.12.1993 «О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан», в которых можно было найти  пути восстановления нарушенных прав при реорганизации государственных органов:

«Установив, что государственный орган, орган местного самоуправления, учреждение, предприятие и их объединение, общественная организация или объединение реорганизованы либо ликвидированы, суд принимает меры к привлечению к участию в деле их правопреемников, к компетенции которых относится восстановление нарушенных прав и свобод гражданина. Если к моменту рассмотрения жалобы должностное лицо, действия которого обжалуются, не работает в прежней должности, суд решает вопрос о привлечении к участию в деле соответствующего органа (организации), к компетенции которого относится восстановление нарушенных прав и свобод гражданина. В случае удовлетворения жалобы суд возлагает на руководителя этого органа (организации) обязанность восстановить нарушенные права и свободы заявителя».

Подход о том, что обязанность по восстановлению нарушенных прав возлагается на орган  компетентный восстановить нарушенные права и свободы, можно выразить по другому, как функциональное правопреемство. Подход о следовании обязанности восстановления нарушенных прав вслед за переданной функцией вполне соответствует принципу верховенства права, поскольку целями правосудия является эффективное восстановление нарушенных прав, свобод и законных интересов. Это подход был применим, в том числе, к ситуации, когда реорганизация или ликвидация государственного органа были произведены после вступления судебного решения в законную силу.

Надо отметить также, что такой подход можно назвать  традиционным, так еще в 19 веке  К.Д. Кавелин писал: «Большая часть ведомств, правительственных учреждений и должностных лиц не суть самостоятельные юридические лица, хотя имеют в своем распоряжении имущества и вступают в обязательства. Они суть лишь органы или, так сказать, уполномоченные, поверенные государства в смысле казны. Имеют в своем заведовании казенное имущество, вступают в юридические отношения по ее поручению, за ее ответственностью и за ее счет. По принципу, все они между собою солидарны, как поверенные и представители одного и того же хозяина — государства, по указаниям которого действуют и которому отдают отчет в своих распоряжениях».[1]

В спорах из публичных правоотношений, когда обжалуются действия (бездействия) государственного органа, которые связаны с осуществлением функции от имени государства, стороной является само государство в лице того или иного уполномоченного им органа.

К сожалению, цитируемое Постановление Пленума Верховного Суда РФ «утратило силу» в связи с изданием Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20.01.2003 N 2.  Но поскольку рассмотренный подход был основан не на толковании текста закона, а на применении принципов права, то «утрата силы» Постановления Пленума Верховного Суда РФ не может быть основанием для прекращения применения данного подхода.

В тоже время, учитывая, что в материальном праве эта проблема зачастую не бывает разрешена, а уровень правосознания и уважение к правам и свободам человека в обществе, к сожалению,  не выросли, данная проблема остается актуальной.[2]

Впрочем, быть может актуальность данной проблемы вызвана попытками при наличии пробелов в правовом регулировании правопреемства в публичных правоотношениях применять нормы гражданского законодательства о правопреемстве. Причем зачастую такой подход предлагается вновь образованными государственными органами с целью неисполнения судебных решений, вынесенных с участием государственных органов ранее осуществлявших государственные функции.

Конечно же, применение положений ГК РФ о правопреемстве в публичных правоотношениях при реорганизации государственных органов не применимо. Иначе, государство, ликвидировав орган, нарушивший  права и свободы человека и гражданина, могло бы уйти от обязанности восстановить нарушенные права и свободы. В правовом государстве, в котором, человек, его права и свободы являются высшей ценностью, в котором признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства (ст.2 Конституции РФ), существование такого подхода недопустимо.

Государственные полномочия, реализуемые упраздняемым органом, не могут быть прекращены и подлежат передаче другим государственным органам,[3] что должно иметь отражение в актах о реорганизации или ликвидации государственных органов. Так например, в Указе Президента РФ от 12 мая 2008 г. N 724
«Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» (с изменениями от 30 мая, 24 июля, 6 сентября, 7, 14 октября, 3, 25, 31 декабря 2008 г., 11 сентября, 5 октября 2009 г., 19 января, 4 марта 2010 г.) был решен вопрос о правопреемстве:

«17. Установить, что федеральные органы исполнительной власти, которым в соответствии с настоящим Указом переданы функции иных федеральных органов исполнительной власти, являются их правопреемниками по обязательствам, в том числе по обязательствам, возникшим в результате исполнения судебных решений».

В целом ряде других Указов Президента РФ также решается вопрос функционального правопреемства государственных органов, в тоже время, «существует и фактическое правопреемство, основанное не на конкретном правовом акте, а скорее на конституционных либо общеправовых принципах. Последнее имеет место, когда государственно-властный механизм объективно требует применения этого института для непрерывного решения вопросов государственного регулирования, а субъект данных полномочий в действующем законодательстве конкретно не указан, не существует либо не выполняет их. В данном случае используется институт аналогии функций и компетенций (функциональное правопреемство), т.е. часть востребованной компетенции, в соответствии с действующим законодательством не имеющей своего «хозяина», фактически осуществляется государственным органом, правовой статус которого может включать аналогичные полномочия… Ввиду этого можно выделять и материально-правовую основу правопреемства — изменения в сфере государственного регулирования (прежде всего в субъектном составе), и реальную потребность непрерывного осуществления властных полномочий в условиях вакуума нормативной базы решения этого вопроса».[4]

Конечно же, функциональное правопреемство не закреплено в гражданском законодательстве, предметом регулирования которого являются гражданские правоотношения, а не административно-правовые.  Соответственно, попытки применения положений ГК РФ для решения вопросов правопреемства государственных органов, ошибочны.

Удачный пример невозможности применения положений ГК РФ к вопросам правопреемства государственных органов привел Камалов О.А. в своей статье «Реорганизация и реструктуризация органов государственной власти»: «В соответствии с п. 1 ст. 61 ГК РФ ликвидация юридического лица влечет его прекращение без перехода прав и обязанностей в порядке правопреемства к другим лицам. Все упраздненные государственные органы являлись юридическими лицами, и, следовательно, их упразднение, сопровождающееся передачей прав и обязанностей другим государственным органам, не может быть признано ликвидацией с точки зрения гражданского законодательства. Данные отношения могут быть квалифицированы только как реорганизация юридического лица. В случае передачи государственной властной функции должны быть переданы также гражданские права и обязанности, необходимые для материально-технического обеспечения данных функций. Ликвидацией государственного органа может признаваться, строго говоря, лишь его упразднение в связи с отказом от государственного регулирования в определенной сфере, отпадением цели деятельности учреждения, что повлечет прекращение государственного органа как учреждения без правопреемства».[5] Не можем не согласиться с данным автором, в том, что, «установленные правила упразднения и образования государственных органов следует признать не соответствующими положениям гражданского законодательства о создании и прекращении юридических лиц. К отношениям по упразднению и образованию государственных органов в процессе их реструктуризации не могут применяться гражданско-правовые нормы о ликвидации и первоначальном создании юридических лиц».[6]

Другие авторы также приходят к выводу о том, что хотя  государственные органы являются юридическими лицами, нормы ГК РФ о преобразовании юридических лиц не могут быть основой решения вопроса о правопреемстве для органов государственной власти, поскольку ГК РФ подразумевает переход при правопреемстве объектов гражданских и имущественных прав, в конституционном праве речь идет о переходе властных прав. А норма статьи 61 о том, что ликвидация юридического лица влечет его прекращение без перехода прав и обязанностей в порядке правопреемства к другим лицам, в отношении к государственным органам не может действовать, поскольку применяется обратное правило: ликвидация органа публичной власти как раз влечет, более того, должна повлечь переход его прав и обязанностей в порядке правопреемства к другому органу.[7]

Данная точка зрения выражена в заключении, подготовленном при рассмотрении в Уставном суде Санкт-Петербурга дела  о толковании отдельных положений статьи 15, подпунктов 10 и 10.1, пункта 2 статьи 42, подпункта 10 пункта 3 статьи 44 и пунктов 1 и 2 статьи 46 Устава Санкт-Петербурга, но наш взгляд, она может быть применена с одинаковым успехом не только к конституционно-правовым, но и применительно к публично-правовым отношениям. Солидарны с профессором С.А. Авакьяном, что вопрос о правопреемстве в конституционном праве требует широкого подхода,  в случаях ликвидации, преобразования или создания государственного органа правопреемником становится иной орган (иное должностное лицо) из числа как существующих, так и вновь созданных». [8]

Попытки неисполнения решений судебных актов в связи с «отсутствием правопреемства государственных органов» противоречат уже ранее данным толкованиям ЕСПЧ, так в Постановлении от 19.03.1997 по делу Хорнсби против Греции было указано: «государственная администрация – это элемент правового государства, и ее интересы идентичны целям надлежащего отправления правосудия. Если органы управления отказываются выполнять или задерживают исполнение судебных решений, гарантии ст. 6, которыми пользуется лицо на время судебной стадии разбирательства, утрачивается смысл».

Соответственно, такое неисполнение под видом «отсутствия правопреемства государственных органов» будет нарушением Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее Конвенции). Причем такое неисполнение не обязательно будет нарушением ст. 6 Конвенции, так в уже цитированном деле «Кимля и другие против РФ» такое неисполнение стало лишь одним из эпизодов длящегося нарушения ст.9 Конвенции.

В Постановлении ЕСПЧ по делу «Истинная Православная Церковь в Молдове и другие против Молдавии» от 27 февраля 2007  №952/03 (Biserica Adevărat Ortodoxă din Moldova and others) были  рассмотрены возражения молдавских властей, в которых указывалось, что причиной неисполнения решения суда о государственной регистрации религиозной организации явилась передача функций другой службе, не принимавшей участия в ранее состоявшемся процессе, и потому, не связанной судебным решением. Другим доводом было то, что вновь созданная служба строго соблюдала законодательство, в соответствии с которым заявители должны были представить определенные документы, а заявители их не представили.

В Постановлении по данному делу ЕСПЧ отклонил возражение молдавских властей и счел, что неисполнение решения суда о государственной регистрации религиозной организации равносильно отказу в государственной регистрации религиозной организации,  что послужило основанием для установления нарушения ст. 9 Конвенции.

Практика ЕСПЧ показывает, что возможность образовывать субъекты права, для того чтобы действовать сообща в области совместных интересов, является одним из важнейших аспектов права на свободу объединения, без которого это право было бы лишено всякого смысла. Отказ властей страны предоставить статус юридического лица объединению лиц, религиозному или нет, представляет собой вмешательство в осуществление права на свободу объединения (см. дело Горжелик и другие против Польши [GC], № 44158/98, § 52 и везде, 2004-I ECHR, и дело Сидиропулос и другие, приведенное выше, § 31 и везде). Ранее Суд признал, что отказ властей зарегистрировать группу непосредственно затрагивает как саму группу, так и ее президента, учредителей и отдельных участников (см. дело Объединенная македонская организация «Илинден» и другие против Болгарии, № 59491/00, § 53, 19 января 2006 года; дело Политическая организация «Партидул комунистилор (непечеристи)» и Унгуряну против Румынии, № 46626/99, § 27, 3 февраля 2005 года; дело APEH Üldözötteinek Szövetsége и другие против Венгрии (декабрь), № 32367/96, 31 августа 1999 года). Когда речь идет об организации религиозной общины, отказ признать ее в качестве юридического лица также представляет собой вмешательство в право на свободу религии в соответствии со Статьей 9 Конвенции, осуществляемое как самой общиной, так и его отдельными членами (см. дело Религиозная община Свидетелей Иеговы и другие, §§ 79-80, и дело Бессарабская Митрополия и другие, § 105).

Но в Постановлении ЕСПЧ по делу «Истинная Православная Церковь в Молдове и другие против Молдавии» от 27 февраля 2007 установил не только нарушение ст. 9 Конвенции, но также и ст.13 и ст.1 к Протоколу №1 к Конвенции, указав среди прочего, что доводы молдавских властей не могут быть приняты, поскольку должником было само государство и в этой связи, не имеет значения, какой из органов государственной власти участвовал в судебных разбирательствах и какой из них несет ответственность за исполнение окончательного судебного решения.

Отсюда следует вывод, что во избежание нарушений прав и свобод человека и гражданина нужно либо разрешить проблему правопреемства в специальном нормативном акте либо путем дачи разъяснений высшими судебными инстанциями.

Так, например, на Украине данная проблема была снята в Постановлении Пленума Высшего административного суда Украины № 2 от 6 марта 2008 «О практике применения административными судами отдельных положений Кодекса административного судопроизводства Украины во время рассмотрения административных дел»[9]:

«9. Согласно статье 55 КАС Украины в случае выбытия или замены стороны или третьего лица в отношениях, по которым возник спор, суд допускает на любой стадии административного процесса замену соответствующей стороны или третьего лица правопреемником. При определении процессуального правопреемства судам следует исходить из того, кто является правопреемником в спорных правоотношениях, и учитывать, что если при рассмотрении административного дела будет установлено, что орган государственной власти, орган местного самоуправления, решения, действия или бездействие которых обжалуются, прекратили свою деятельность, то в таком случае суду необходимо привлечь к участию в деле их правопреемников. В случае же отсутствия правопреемников суду необходимо привлечь к участию в деле орган, к компетенции которого относится решение вопроса об устранении нарушений прав, свобод или интересов истца. В случае уменьшения объема компетенции субъекта властных полномочий, не связанного с прекращением его деятельности, к участию в деле в качестве второго ответчика судом привлекается другой субъект властных полномочий, в компетенцию которого переданы или относятся функции или полномочия по решению вопроса о восстановлении нарушенных прав, свобод или интересов истца. Исходя из положений статей 55, 56 Конституции Украины[10] в любом случае в названных выше случаях спорные правоотношения допускают правопреемство, а потому суды должны учитывать, что отказ в открытии или закрытии производства по такому делу по основаниям ликвидации (прекращении деятельности, лишение части полномочий, освобождения от должности, сокращение должности) субъекта властных полномочий являются недопустимыми».

На наш взгляд, такое же толкование следует и из ст. 46, 52, 53 Конституции РФ, как впрочем, и из ст.1, 6, 13 Конвенции, которые обладают прямым действием.

Полагаем, что «суд, выступающий гарантом законности и справедливости, призванный выполнять в государстве ту же роль, что совесть у человека»,[11] должен прийти к таким же выводам и без разъяснений высших судебных инстанций        , Конституционного Суда РФ и ЕСПЧ.

 


[1] Кавелин К.Д. Права и обязанности по имуществам и обязательствам // Избранные произведения по гражданскому праву. М.: АО «Центр ЮрИнфоР», 2003. С. 198

[2]  На сайте защиты прав граждан, пострадавших от радиации было вывешено сообщение о том, в связи с массовой реорганизацией в России органов власти, собесы в массовом порядке осуществляют попытки уйти от обязанности исполнять судебные решения по делам   чернобыльцев, т.е. пытаются фактически аннулировать судебные решения вынесенные в пользу чернобыльцев.  http://www.chernobyl86.ru/nov/nov.htm

[3] Камалов О.А. Реорганизация и реструктуризация органов государственной власти // «Законы России: опыт, анализ, практика». 2006. N 8, цит. по СПС «КонсультантПлюс».

[4] Ескина Л.Б. Два правовых аспекта одной коллизионной ситуации (или комментарий к судебному решению), «Журнал конституционного правосудия», 2009, N 4

[5] Камалов О.А. Реорганизация и реструктуризация органов государственной власти // «Законы России: опыт, анализ, практика». 2006. N 8, цит. по СПС «КонсультантПлюс».

[6] Там же.

[7] Авакьян С.А Заключение специалиста С.А. Авакьяна, цит. по  Ливеровский А.А., Ескина Л.Б., Авакьян С.А., Стовповая Н.В., Стовповой А.Г. «Комментарии к одному из решений Уставного суда. О проблеме правопреемства органов государственной власти субъекта Российской Федерации», Журнал конституционного правосудия, 2009, N 3

[8] Там же.

[9] Доступно в сети Интернет:  http://hr-lawyers.org/index.php?do=print&id=1267097663  

[10] Приведем содержание данных статей Конституции Украины для сравнения  их со ст. 46, 52, 53 Конституции РФ: «Статья 55. Права и свободы человека и  гражданина  защищаются судом. Каждому гарантируется право на обжалование в суде  решений, действий или бездействия органов государственной  власти,  органов местного самоуправления, должностных и служебных лиц. Каждый  имеет  право  обращаться  за  защитой  своих  прав  к Уполномоченному Верховной Рады Украины по правам человека. Каждый имеет  право  после  использования  всех  национальных средств правовой защиты обращаться за защитой своих прав и свобод в  соответствующие  международные  судебные   учреждения   или   в соответствующие  органы  международных  организаций,  членом   или участником которых является Украина. Каждый имеет право любыми не запрещенными законом  средствами защищать свои  права  и  свободы  от  нарушений  и  противоправных посягательств.
Каждый  имеет  право  на  возмещение   за   счет государства или органов местного  самоуправления  материального  и морального ущерба, причиненного незаконными решениями,  действиями или бездействием органов государственной власти, органов  местного самоуправления, их должностных и служебных лиц  при  осуществлении ими своих полномочий».
Статья  56.  Каждый  имеет  право  на  возмещение   за   счет государства или органов местного  самоуправления  материального  и морального ущерба, причиненного незаконными решениями,  действиями или бездействием органов государственной власти, органов  местного самоуправления, их должностных и служебных лиц  при  осуществлении ими своих полномочий».

[11]«Концепция судебной реформы в РСФСР» Верховный Совет РСФСР    21 октября 1991 г.
http://www.businesspravo.ru/Docum/DocumShow_DocumID_40216_DocumIsPrint__Page_1.html

Чтобы оставить комментарий, воспользуйтесь вашим аккаунтом социальной сети Login

Подпишитесь на нашу рассылку